Racjonalnosc i logika decyzji administracji, Dokumenty STUDIA SKANY TEXT TESTY, ADMINISTRACJA UNIWEREK WROCŁAW ...
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
Jerzy Supernat
Instytut Nauk Administracyjnych
Uniwersytet Wrocławski
Racjonalność i logika decyzji administracji
Administracja jest światem decyzji. KaŜde jej działanie, które nie jest czystym
decydowaniem (dokonywaniem świadomego i nielosowego wyboru), prawie zawsze oparte
jest na wcześniejszej decyzji czy ciągu decyzji. Stąd wszystkie teorie administracji
poświęcają decyzjom znaczną uwagę, a decyzyjna teoria administracji, dla której podstawową
jednostką analizy jest decyzja, naleŜy wśród nich do najbardziej rozwiniętych. W Polsce nurt
decyzyjny w nauce administracji zawdzięcza wiele pracom E. Knosali
1
.
Początki decyzyjnej teorii administracji widzi się na ogół we wczesnych pracach H.A.
Simona, a w szczególności w pracy
Administrative Behavior
.
A Study of Decision-Making
Processes in Administrative Organization
, opublikowanej po raz pierwszy w 1947 roku.
Podstawą decyzyjnej teorii H.A. Simona jest pojęcie administracyjnej racjonalności. Według
Autora: „Poprawność decyzji administracji jest sprawą relacyjną. Decyzja jest poprawna,
jeŜeli stanowi wybór właściwych środków do osiągnięcia wyznaczonych celów. Racjonalny
administrator troszczy się o dobór efektywnych środków”
2
. Racjonalność w ujęciu H.A.
Simona jest zatem oparta na logice środki-cel i zakłada, Ŝe w procesie podejmowania decyzji
wybierane są te środki, które najlepiej prowadzą do poŜądanych celów
3
. Jednocześnie same
cele często mają tylko instrumentalny charakter dla dalszych czy końcowych celów, co
oznacza, Ŝe istnieje hierarchia celów. Racjonalność – jak podkreśla H.A. Simon – musi
dotyczyć konstruowania sekwencji środki-cele tego rodzaju
4
. Najogólniej rzecz ujmując,
teoria racjonalnych decyzji opisuje działania zorientowane na cele i nakazuje: 1) ustalić cele i
uszeregować je według waŜności, 2) znaleźć dostępne środki, pozwalające osiągnąć te cele, 3)
dokonać ich analizy, aby znaleźć środek lub środki, pozwalające osiągnąć preferowane cele z
największym prawdopodobieństwem
5
.
Formułując teorię racjonalnych decyzji, H.A. Simon od początku dostrzegał i
wskazywał granice racjonalności. Jego zdaniem, ograniczenia logiki analizy środków do
celów i hierarchii celów wynikają chociaŜby z niemoŜności całkowitego rozdzielenia
środków i celów, niekompletności i niejasności celów, ograniczonych moŜliwości
poznawczych decydentów, niepełnej informacji, fragmentaryczności wiedzy oraz z tego, Ŝe
2
zarówno środki, jak i cele są warunkowane przez czas i zmieniające się okoliczności
6
. Zatem
racjonalność jest ograniczoną racjonalnością (
limited/bounded/buffered rationality
).
Nierealistyczność teorii racjonalnych decyzji i jej rozbieŜność z rzeczywistymi procesami
decyzyjnymi mocno podkreślił później w szczególności Ch. Lindblom, według którego
organizacje nie podejmują racjonalnych decyzji, lecz brną (
muddle through
), podejmując
drobne decyzje inkrementalne w procesach, którym właściwe są: wymieszanie środków i
celów, ograniczona wiedza, ograniczone zdolności analityczne, brak czasu i niechęć do
podejmowania duŜego ryzyka
7
. Pomimo tego zapoczątkowane przez H.A. Simona
systematyczne badanie (ograniczonej) racjonalności decyzji stało się kluczowe dla
zrozumienia administracji.
Będąc ciągle podstawowym pojęciem teorii decyzji, racjonalność jest współcześnie
rozumiana i opisywana w róŜny sposób
8
. W teorii racjonalnych decyzji moŜna w
szczególności dokonać dystynkcji pomiędzy dwoma wzorami logiki racjonalności decyzji:
logiką rezultatu i logiką kontekstu. Obydwa oparte są na zapoczątkowanym przez H.A.
Simona logiczno-pozytywistycznym opisie racjonalnego decydowania w konwencji środków
do celów, ale cele definiują odmiennie. W pierwszym przypadku logika i decyzje są
rezultatowe, poniewaŜ działania oparte na dokonanych wyborach antycypują preferowane
przyszłe rezultaty (konsekwencje, następstwa). Racjonalna logika rezultatu ma bardzo bliski
związek z oryginalną koncepcją H.A. Simona i pojęciem racjonalności materialnej
(
substantive rationality
)
9
i dobrze nadaje się do formalnego modelowania, analizy ryzyka,
oceny efektywności i – w ogóle – metodologii ilościowych
10
. Z kolei racjonalna logika
kontekstu jest słabiej powiązana z koncepcją H.A. Simona
11
. Decyzje są racjonalne
kontekstowo, kiedy wybory są oparte na podzielanym rozumieniu sytuacji decyzyjnej,
toŜsamości organizacji i akceptowanych regułach zachowania w poszczególnych sytuacjach.
Racjonalna logika kontekstu nawiązuje do racjonalności proceduralnej (
procedural
rationality
) i jest odpowiednia dla analizy instytucjonalnej, analizy historycznej, teorii
sytuacyjnej, analizy przypadków i – w ogóle – metodologii narracyjno-dedukcyjnych
12
.
Obydwie logiki racjonalności decyzji, to jest logika rezultatu i logika kontekstu,
opisują
de facto
ograniczoną racjonalność.
Nota bene
prace oparte na załoŜeniach czystej czy
pełnej racjonalności są raczej rzadkie i nie tyle wyjaśniają racjonalne zachowania decyzyjne
w organizacji, co wprowadzają do analizy pewne wątki heurystyczne
13
. W kaŜdym razie
oparte na takich załoŜeniach wyjaśnienia rzeczywistych procesów decyzyjnych są mniej niŜ
zadowalające
14
. Zatem w teorii racjonalnych decyzji wszystkie najwaŜniejsza pytania i
problemy muszą dotyczyć granic racjonalności. MoŜna powiedzieć, Ŝe im dokładniej teoria
3
decyzji identyfikuje i opisuje ograniczenia racjonalności, tym bardziej zbliŜa się do
wiarygodnego obrazu rzeczywistego podejmowania decyzji. A co waŜniejsze, im
dokładniejszy jest opis procesów decyzyjnych, tym większa jest szansa na poprawę
umiejętności decydentów i jakości ich decyzji. W konsekwencji współczesna teoria decyzji
dotyczy głównie ograniczeń i granic racjonalności. W zaleŜności od logiki teorii decyzji
ograniczenia racjonalności rysują się jednak odmiennie. Opisu tych odmienności moŜna
dokonać z zarysowanych powyŜej dwóch perspektyw teorii decyzji: logiki rezultatu oraz
logiki kontekstu.
Z punktu widzenia logiki rezultatu racjonalność decyzji jest ograniczona przede
wszystkim przez niedoskonałość informacji
15
. Niedoskonałość ta ma kilka przyczyn. Po
pierwsze, zdolność osób (i organizacji) do gromadzenia i przetwarzania informacji ma swoje
granice. A właściwie uporządkowane informacje muszą jeszcze zostać zinterpretowane i
wykorzystane, co teŜ nie jest proste i w efekcie sekwencje: informacje – działania – wyniki
nie są najlepsze. Po drugie, zasoby pamięci indywidualnej i instytucjonalnej
16
są często
błędne, zaszufladkowane, niełatwe w uŜyciu (poszukiwanie odpowiedniej informacji
przypomina czasami szukanie igły w stogu siana) i trudne w przyporządkowaniu do pilnych
bieŜących problemów. Po trzecie, ograniczona jest uwaga, zarówno w kategorii czasu, jak i
pojemności, co prowadzi do przeciąŜenia problemami i niemoŜności zajęcia się wszystkimi w
jednym czasie. Po czwarte, w duŜych złoŜonych organizacjach pojawiają się problemy
komunikacyjne związane z podziałem pracy i strukturą organizacyjną, istniejącymi
subkulturami zawodowymi, językami i przeciąŜeniem informacyjnym.
W warunkach ograniczonej racjonalności decydenci radzą sobie z niedoskonałą
informacją, dokonując jej edycji i sortowania. Procesowi temu właściwe jest korzystanie ze
stereotypów i typologii, które upraszczają informacje i przesądzają o tym, które są rozwaŜane,
a które są pomijane. Z kolei złoŜone problemy są dzielone i redukowane do niewielkich
części, jako Ŝe często łatwiej jest przyporządkować poszczególne dostępne informacje do
części problemu i – postępując w ten sposób – znaleźć w ostateczności całościowe
rozwiązanie złoŜonego problemu. RozłoŜenie problemu na części składowe
17
jest szczególnie
uŜyteczne w kontekście istniejących w organizacji specjalizacji i departamentalizacji,
poniewaŜ – w przypadku dostępności informacji – pozwala na zarządzanie problemem przez
zarządzanie jego częściami. Takie i inne sposoby radzenie sobie z niedoskonałością
informacji stanowią postać ograniczonej racjonalności i działania zadowalającego.
Racjonalność zadowalająca czy wystarczająco dobra (
good enough
) ma tę duŜą zaletę, Ŝe
popycha organizację w kierunku preferowanych wartości, a jednocześnie zachowuje jej
4
instytucjonalną równowagę. Ograniczona racjonalność, tak rozumiana, jest zachowaniem
racjonalnym, które stabilizuje i wspiera ciągłość i porządek, a jednocześnie umoŜliwia
przynajmniej pewną adaptację.
Z punktu widzenia logiki rezultatu racjonalność decyzji jest ograniczona dalej przez
problemy z uwagą. Uwaga, zarówno indywidualna, jak i zbiorowa, jest rzadkim zasobem, co
znajduje wyraz w ograniczeniach czasowych, zbyt duŜej ilości informacji, zmieniających się
problemach i zmieniających się priorytetach. Badania nad planowaniem strategicznym i
ustalaniem priorytetów w administracji pokazały, Ŝe działania te wymagają większej uwagi i
lepszego jej wykorzystania przez ustalanie kwestii, które są najwaŜniejsze
18
. Obecne
zainteresowanie administracyjnymi reformami, innowacjami i zmianami wyrasta z
przekonania, Ŝe jakkolwiek na uwagę zasługują instytucjonalny porządek, ciągłość i
przewidywalność, to jeszcze większej uwagi wymaga ustalenie tego, co i jak naleŜy zmienić.
Uwagę mogą przy tym przyciągać i – jeŜeli tak moŜna powiedzieć – napędzać zarówno
niepowodzenia, jak i sukcesy. W konkretnym przypadku niepowodzeniami przyciągającymi
(większą) uwagę są takie zjawiska jak korupcja czy akty terrorystyczne
19
, a sukcesami –
powodzenie innych w tym samym polu działania (moŜna je systematycznie śledzić,
korzystając z benchmarkingu). Efektami takiej zwiększonej uwagi są w administracji z reguły
zmiany organizacyjno-prawne, często w postaci nowych lub zmienionych struktur
organizacyjnych. Wówczas kiedy dochodzi do ujednolicenia rozwiązań organizacyjnych w
danym polu mamy do czynienia z izomorfizmem instytucjonalnym (
institutional
isomorphism
), który moŜe być przymusowy, naśladowczy lub normatywny
20
.
Wreszcie, z punktu widzenia logiki rezultatu racjonalność decyzji jest ograniczona
jeszcze przez niepewność (i ryzyko)
21
. Racjonalność decyzji ogranicza niepewność dotycząca
konsekwencji realizowanych obecnie działań, ale jeszcze bardziej niepewność dotycząca
moŜliwych następstw przyszłych działań
22
. W celu akomodacji niepewności konsekwencji
(następstw) podejmowanych działań decydenci dokonują oszacowania niepewności
relewantnych przyszłych zdarzeń oraz oszacowania oczekiwanych wartości (korzyści i
kosztów) preferowanych działań
23
. Decyzje są zatem zdeterminowane przez te oszacowania, a
takŜe przez indywidualną i organizacyjną postawę wobec niepewności i ryzyka. Przy czym o
ile dla przedstawicieli klasycznej teorii decyzji ryzyko wiąŜe się z wielością moŜliwych
następstw kierunku działania (które mogą być zarówno korzystne, jak i niekorzystne) i
prawdopodobieństwem ich wystąpienia (i zatem ryzykownym kierunkiem działania jest taki,
z którym wiąŜe się wiele następstw bez względu na to, czy są one pozytywne czy negatywne
dla podmiotu podejmującego decyzje), to decydentom-praktykom właściwe jest inne
5
rozumienie ryzyka. OtóŜ praktycy nie odnoszą ryzyka do wszystkich moŜliwych następstw
kierunku działania i ich prawdopodobieństwa, a jedynie do następstw niekorzystnych i do ich
wielkości. Zwięźle moŜna powiedzieć, Ŝe dla decydentów-praktyków ryzyko oznacza
moŜliwość poniesienia straty i obawę przed nią (
loss aversion
w odróŜnieniu od
risk aversion
w rozumieniu klasycznej teorii decyzji)
24
. Ryzykownym kierunkiem działania jest w tym
przypadku ten, z którym wiąŜe się niebezpieczeństwo wystąpienia bardzo niekorzystnego
następstwa (niebezpieczeństwo poniesienia duŜej straty). Oszacowanie ryzyka w celu
zmniejszenia niepewności zaleŜy od postrzegania otoczenia organizacji, załoŜeń dotyczących
wiedzy oraz prób kontroli otoczenia organizacji
25
. Formułowane w ostatnich latach zachęty
pod adresem administracji, aby była bardziej przedsiębiorcza i skłonna do ryzyka
26
, opierają
się na załoŜeniu, Ŝe organizacje publiczne są zbiurokratyzowane, powolne, kosztowne i
nieresponsywne. W załoŜeniu tym pomija się jednak to, Ŝe większość organizacji publicznych
jest stabilna, przewidywalna i na ogół niezawodna. Decyzyjna strategia podejmowanie
bardziej ryzykownych działań kładzie zatem na szali z jednej strony stabilność i
przewidywalność, a z drugiej – moŜliwość dokonywania przez decydentów błędnych
przewidywań, dotyczących tego, jak organizacja powinna się zmienić.
Racjonalność decyzji jest takŜe ograniczona z punktu widzenia logiki kontekstu, ale
logika ta widzi ograniczenia racjonalności decyzji nieco inaczej niŜ logika rezultatu. Ogólnie
rzecz ujmując, obydwie logiki decyzji zakładają, Ŝe działania jednostek i organizacji są
racjonalnie zorientowane na cele, ale racjonalne działanie w przypadku logiki kontekstu jest
zorientowane na rozumienie celów, które jest mniej związane z efektywnością, rynkiem czy
kierowaniem się własnym interesem, a bardziej z regułami, toŜsamością i sytuacją
.
Reguły i
toŜsamość stanowią istotę organizacji formalnej. Jak pisze J.G. March: „Większość ludzi w
organizacji wykonuje na ogół swoje zadania, stosując się do zbioru ściśle sprecyzowanych
reguł, które akceptują jako część swojej toŜsamości. Dotyczy to lekarzy w szpitalach,
pracowników przy taśmie montaŜowej, przedstawicieli handlowych w terenie i policjantów na
patrolu. Dotyczy to takŜe tych ludzi w organizacji, których zadania wymagają głównie
podejmowania decyzji. Z reguł organizacyjnych wynika, co to znaczy być decydentem”
27
.
Reguły nie są jednak niezaleŜne od toŜsamości osób, zatrudnionych w organizacji. Reguły
kształtują ich toŜsamość, a z kolei toŜsamość tych osób wpływa na reguły organizacyjne.
Nota bene
juŜ w procesie rekrutacji i selekcji organizacje poszukują osób z określoną
toŜsamością i perspektywą określonych zachowań
28
, a następnie dokonują dalszej socjalizacji
tych osób odpowiednio do reguł, których mają przestrzegać. Dzieje się tak dlatego, Ŝe
organizacje równieŜ mają toŜsamość. Organizacyjna toŜsamość jest kształtowana społecznie i
[ Pobierz całość w formacie PDF ]