racjonalna gospodarka lesnareferat j.hausner t.zylicz, Leśnictwo UWM Olsztyn, Semestr V, LASY PRYWATNE W POLSCE
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
//-->Panel Ekspertów „ROZWÓJ”LASY I GOSPODARKA LEŚNA JAKO INSTRUMENTYEKONOMICZNEGO I SPOŁECZNEGO ROZWOJU KRAJUTermin:17 września 2014 r.SESJA 1AKSJOLOGICZNE PODSTAWY I SYSTEMOWO-EKONOMICZNE REGUŁYRACJONALNEJ GOSPODARKI I POLITYKI LEŚNEJProf. dr hab. Jerzy HAUSNER,Katedra Gospodarki i Administracji Publicznej, UniwersytetEkonomiczny w KrakowieProf. dr hab. TomaszŻYLICZ,Wydział Nauk Ekonomicznych, Uniwersytet Warszawski1. Zarządzanie lasami i gospodarka leśna – ogólna ocenaWiększość powierzchni lasów w Polsce to lasy publiczne, należące do majątku SkarbuPaństwa i zarządzane przez Lasy Państwowe (LP). Należymy do krajów o wyjątkowo małymudziale prywatnej własności w leśnictwie.Są solidne podstawy uznania,żegeneralnie gospodarka leśna jest w Polsceprowadzona racjonalnie. Systematycznie powiększana jest powierzchnia lasów, która zbliżado 30% powierzchni kraju. Dostarcza się coraz więcej surowca drzewnego, nie przekraczającmożliwości biologicznych lasu – stosunek wielkości pozyskania drewna do jego przyrostu wciągu ostatnich 20 lat kształtował się na poziomie ok. 60%. W 1967 r. zasobnośćdrzewostanów Polski wynosiła ok. 150 m3/ha, a obecnieśrednio270 i jest dwa razy większaod przeciętnej w Europie (Borecki 2013).Innymświadectwemracjonalnej gospodarki leśnej w Polsce jest dynamiczny wzrostkrajowego przemysłu meblarskiego, który stał się jedną z głównych gałęzi naszego eksportu,przynosząc eksporterom mebli blisko 30 mld zł w 2013 r.Sektory gospodarki związane z leśnictwem – tartaczny, meblarski i papierniczy – dająpracę ponad 350 tys. osób i wytwarzają ok. 8% PKB (tamże).Z dostępnych danych jasno też wynika,żegospodarowanie w Lasach Państwowychjest wyraźnie bardziej racjonalne i długofalowe niż w prywatnych. Drzewostany ponadstuletnie w ich przypadku zajmują 12% powierzchni, zaś w lasach prywatnych 2% (tamże).Dlatego można - bez wątpliwości - stwierdzić,żelasy są w Polsce zarządzaneprofesjonalnie, o czymświadczyniezły ich stan na tle innych lasów europejskich, pomimoantropopresji, przede wszystkim ze strony przemysłu, transportu i nieudolnej gospodarkiprzestrzennej. A przy tym ich stan jest nieporównanie lepszy niż stan lasów prywatnych(Żylicz 2012, s. 5).2. Zmiana systemowa dokonana w 2014 r.Pretekstem do przygotowania tego referatu jest uchwalenie ustawy z dnia 24 stycznia2014 r. o zmianie ustawy o lasach (Dz.U. 2014.222). Uzasadnieniem tej nowelizacji byłoujednolicenie zasad gospodarki finansowej w Lasach Państwowych, między innymi poprzezdostosowanie zasad gospodarki finansowej tej jednostki do aktualnych wymogów ustawy orachunkowości oraz stworzenie mechanizmu prawnego umożliwiającego dokonywanie przezLasy Państwowe wpłat do budżetu państwa.Faktycznym celem tej zmiany było przejęcie przez budżet państwaśrodkówwypracowanych przez Lasy Państwowe, co jest jednym zabiegów prowadzących dokonsolidacji finansów publicznych i ograniczenia deficytu budżetowego tak, aby Polskazostało uwolniona do unijnej procedury nadmiernego deficytu. Dlatego ustawa wprowadzaregulacje stanowiące podstawę prawną do przekazywania przez Lasy Państwoweśrodkówfinansowych do budżetu państwa.Zgodnie z brzmieniem regulacji dodanej w art. 58a, Dyrekcja Generalna LasówPaństwowych zobowiązana będzie do przekazywania do budżetu państwa części przychodów– w drodze dokonywania wpłaty na rachunek ministra właściwego do sprawśrodowiskawwysokości stanowiącej równowartość 2% przychodów uzyskanych przez Lasy Państwowe zesprzedaży drewna. Wpłata ma być dokonywana za każdy kwartał kalendarzowy w terminie dotrzydziestego dnia miesiąca następującego po tym kwartale. W treści nowelizacji wskazanorównież wyraźnie,żeprzedmiotowa wpłata będzie stanowić dochód budżetu państwa, a2organem właściwym w sprawach jej dotyczących będzie minister właściwy do sprawśrodowiska.Ustawa przewiduje,żepierwsza wpłata równowartości 2% przychodówuzyskanych przez Lasy Państwowe ze sprzedaży drewna zostanie dokonana w 2016 r.Niezależnie od stałego mechanizmu pozyskiwania dochodów budżetowych zpaństwowej jednostki organizacyjnej, jaką są Lasy Państwowe przedłożona ustawawprowadza także przepis, w myśl którego w latach 2014 i 2015 Lasy Państwowe dokonająwpłat do budżetu państwa z kapitału (funduszu) własnego w wysokości po 800 mln złrocznie. Wpłata ma być dokonywana przez Dyrekcję Generalną Lasów Państwowych wformie równych rat kwartalnych, w terminie do ostatniego dnia każdego kwartału.Jednocześnie ustawa upoważnia Radę Ministrów do udzielenia zgody na niedokonanie przezLasy Państwowe wpłaty za 2015 r. albo na jej zmniejszenie. Rada Ministrów upoważnionajest do wyrażenia powyższej zgody w uzasadnionym przypadku, w szczególności w sytuacjiwystąpienia szkody lub klęskiżywiołowej,bądź zmiany cen sprzedaży drewna oraz zmianypopytu mogącej zagrozić realizacji planu gospodarczo-finansowego Lasów Państwowych.Dokonana zmiana na pozór nie ma charakteru głębszej zmiany systemowej. Jej ogólneuzasadnienie jest takie: „Lasy Państwowe to firma państwowa, z której państwo ma prawowziąć dywidendę czy zysk”. Wzbudza to szereg wątpliwości. Pierwsza to zrównanie LasówPaństwowych z przedsiębiorstwem rynkowym, którego działalność ma przysparzaćwłaścicielowi (w tym przypadku publicznemu) doraźne i uznaniowo określane korzyści. Tomiałoby sens, gdyby Lasy Państwowe nie ponosiły odpowiedzialności za wypełnianie przezgospodarkę leśną (także względem lasów prywatnych) funkcjiśrodowiskowychispołecznych. Byłyby po prostu przedsiębiorstwem produkcyjnym. Tak jednak nie jest. A wdodatku Lasy Państwowe mają ustawowy obowiązek swoją szeroką, wielofunkcyjnądziałalność samofinansować. Nie otrzymują celowej dotacji w budżetu i nie są subsydiowane.W istocie Lasy Państwowe nie mają więc charakteru zwykłego przedsiębiorstwa. Sąfaktycznie specyficzną korporacją publiczną z nałożonymi na nią przez ustawodawcęobowiązkami. Taka korporacja, aby móc wypełniać skutecznie swoją misję musi byćnadzorowana, ale jednocześnie musi być politycznie autonomiczna i profesjonalniezorganizowana. Nie może podlegać uznaniowemu i doraźnemu oddziaływaniu właściciela.Jeśli właściciel dokonuje doraźnych ingerencji w działalność takiej korporacji, to zmieniafaktycznie jej status i logikę działania. I nie ma znaczenia, czy taka ingerencja ma charakterfinansowy czy inny. Jest onaświadectwemtego,żestatus Lasów Państwowych nie jestwystarczająco precyzyjnie uregulowany i stabilny. Podlega doraźnym politycznymmodyfikacjom. I tylko już to jest wystarczającym powodem, aby poważnie i całościowo3zastanowić się nad tym jak mają funkcjonować Lasy Państwowe, aby mieć formalno-prawnewarunki umożliwiające wypełnianie ustawowej misji.Częścią tego uregulowania muszą być stabilne reguły finansowe. Oczywiście można inależy rozważać jakie one powinny być, aby skuteczne wypełnianie misji LasówPaństwowych było jednocześnie racjonalne społecznie i efektywnie ekonomicznie. Jestjednak pewne,żete reguły muszą być precyzyjnie określone i stabilne. Muszą chronićgospodarkę leśną przed uznaniowym drenażem finansowym. A z czymś takim mamy właśniedo czynienia. I nie chodzi tylko o to, czy dodatkowy haracz podatkowy Lasy Państwowewytrzymają, ale o to,żemożliwość jego dowolnego nałożenia oznacza,żegospodarka leśnanie jest nadzorowana przezświatłegopublicznego właściciela, ale drenowana przez chytregopoborcę podatkowego. W takich warunkach nie może być racjonalna.Warto też podkreślić,żedobre wyniki ekonomiczne Lasów Państwowych w ostatnichlatach są w znacznym stopniu pochodną relatywnie wysokich cen surowca drzewnego naotwartym międzynarodowym rynku, przy jednoczesnym utrzymywaniu w ryzach kosztówpracy. Taka sytuacja nie będzie trwała zawsze, bowiem nawet, jeśli zapotrzebowanie nadrewno będzie nadal rosło, czego można oczekiwać, to trzeba też liczyć się z wyraźniejszymwzrostem kosztu pozyskiwania drewna, co będzie odzwierciedlać zbliżanie się poziomuwynagrodzeń w Polsce do poziomu wynagrodzeń w krajach wysoko rozwiniętych.Ta konstatacja oznacza,żew okresie korzystnej koniunktury Lasy Państwowepowinny móc wypracować i zachować wysoką nadwyżkę, która będzie potrzebna dlafinansowania deficytu możliwego w okresie pogorszenia koniunktury. Przejmowanie tejnadwyżki przez fiskusa nie stwarza bodźców do takiego gospodarskiego myślenia, które wprzypadku gospodarki leśnej jest absolutnie konieczne zważywszy na cykl rozwojowy lasu.Dokonana nowelizacja podważa długookresową racjonalność gospodarki leśnej, bowiem LasyPaństwowe, aby móc ponosić nałożone ciężary finansowe i wywiązywać się z ustawowychzadań, będą zmuszone do maksymalizowania krótkookresowego wyniku finansowego, cobędzie oznaczało podporządkowywanie ich funkcjiśrodowiskoweji społecznej – funkcjiprodukcyjnej. Rząd i ustawodawca w praktyce wypychają LP na rynek.Zabezpieczenie w postaci ewentualnego uznaniowego obniżenia tych ciężarów przezRadę Ministrów również może skłaniać do zachowań oportunistycznych i osłabia wymógracjonalnego gospodarowania.Przeprowadzenie opisanej zmiany dobitnie pokazuje,żegeneralnie dobry systemzarządzania lasami i prowadzenia gospodarki leśnej w Polsce jest narażony na wysokie4ryzyko polityczne. A to skłania do poważniejszej refleksji nad jego istotą i instytucjonalnymiwarunkami utrzymania i przydatności.3. Wartości lasuLas to ekosystem (naturalny układ ekologiczny zespołu biotycznego z jegośrodowiskiem)niezbędny do utrzymaniażycia,tak jak powietrze i woda. Ta definicja ujmujesamoistną (intrinsic) wartość lasu. Występowanie lasu jest następstwem procesuprzyrodniczego i dokonuje się bez udziału człowieka, ale zarazem jest konieczne dla ludzkiejegzystencji. Las ma zatem dla ludzi wartość egzystencjalną. Należy go pojmować jakofenomenżywejprzyrody, warunkujący istnienie i jakośćżyciarodzaju ludzkiego. Las możeistnieć bez człowieka, ludzkość bez lasu przeżyć nie może.Tę myśl w szerokim odniesieniu do przyrody wyraził jeszcze w 1848 r. John StuartMill:Niewiele satysfakcji sprawiłoby nam oglądanieświata,w którym nic nie byłobypozostawione samorzutnej czynności przyrody i gdy każdy skrawek ziemi, zdolny doprzynoszenia ludziomżywności,znajdowałby się pod uprawą, gdy każda grządka kwiatów lubkażde naturalne pastwisko zostałoby zaorane, gdy wszystkie czworonogi lub ptakiżyjąceniena pożytek człowiekowi zostałyby wyniszczone jako rywale ludzi w ich poszukiwaniużywności,gdyby każdyżywopłot,czy zbyteczne drzewo zostało wykarczowane i niepozostawiono byżadnegomiejsca, gdzie by mógł rosnąć dziki krzak lub kwiat, bez wyrwaniaich z korzeniami w imię ulepszeń rolniczych.[Mill 1848; cyt. według wydania polskiego, t. II,s. 488].Samoistna wartość lasu ma zasadniczo pozaekonomiczny charakter. Możnawyszacować jej ekonomiczny rozmiar przypisując statystycznemużyciuludzkiemu jakąśekonomiczną miarę. Wydaje się jednak,żema to ograniczony sens. Wykonanie takiegorachunku wymagałoby zresztą wykazania jaki wpływ (dodatkowa ilość latżycia)ma istnienielasu na długośćżyciaczłowieka. Niebezpieczeństwo dokonywania takiego obliczenia tkwi wtym,żemoże wynikać z tego taki wniosek, iż teoretycznie bez lasu możemy się obejść, conajwyżej naszeżyciebędzie krótsze. Podczas, gdy należy przyjąć,żebez lasu nie jest ono (nadłuższą metę) możliwe.O ile jesteśmy sceptyczni co do szacowania ekonomicznej wysokości wartościsamoistnej lasu, to jednak podkreślić chcemy,żechoć tworzona jest ona w sposób naturalny,jest wynikiem działania sił przyrody, to jednak współcześnie jej występowanie (w niezbędnejskali) wymaga ludzkich starań i ponoszenia pewnych nakładów. Mamy na myśli, to,żekonieczne jest powstrzymanie się od rabunkowej gospodarki i wycinania lasu. Las, aby5
[ Pobierz całość w formacie PDF ]